六天之间，美国总统特朗普两次公开谈论香港反对《逃犯条例》修订示威游行。6月12日，他在白宫说，这是“我见过最大规模的示威”；6月17日他对《时代》杂志表示，示威“非常有效果”。至于执行外交政策的国务院，国务卿蓬佩奥6月16日指，特朗普将在G20峰会与习近平讨论香港问题。国务院发言人奥特加斯在两次游行后都有发表评论。6月10日，她说“一国两制框架被持续侵蚀，将危害香港在国际事务的特殊地位”；200万人上街翌日，她说，和平游行“当然令人感动”。

行政立法双轨外交

从这些话语和态度看，下星期大阪G20峰会期间中美元首会晤，香港问题很可能是美国的一项议题。尤其是蓬佩奥的一番话，客观上等于向外界先行披露，到时特朗普对习近平的谈话内容。虽然特朗普接受《时代》杂志访问时认为中港争议可望解决，中国外交部发言人则指特朗普“态度可取”，可是从过去一年美国在西太平洋大棋盘落子观察，美国正调整战略，加强针对中国，且是政府国会双管齐下，以跨党派共识重新部署西太平洋战略。

美国是三权分立的国家，宪制专家虽指外交权归总统，作为外交政策执行者的国务院，在对外政策策划及形成过程，扮演不可或缺的角色。这一套由白宫－国务院双部门统率的行政部门外交系统，实际操作人是白宫国家安全顾问博尔顿和国务卿蓬佩奥。近期，美国亚太及其下的驻香港外交系统大换班，空军将领出身的史迪威，在参议院以大比数通过成为亚太事务助理国务卿；几乎同一时间，美国驻港总领事和副总领事齐齐换人，由曾驻上海的职业外交官史墨客接任总领事。

美国国务院分工仔细，外交每个范畴都由一名助理国务卿负责，总共是25名助理国务卿；另外有11名虽无助理国务卿之名但有其实的官员，例如礼宾司司长。助理国务卿人数众多，具体分管全球各地域事务的只有六人，史迪威职衔全名是“东亚及太平洋事务助理国务卿”，香港便在其职责涵盖范围，他是史墨客的顶头上司。第二次世界大战后，亚太事务助理国务卿一直是美国外交系统要职，50年代初，鲁斯克（Dean Rusk）做过这职位，那时还叫远东事务助理国务卿，他60年代当上国务卿。70年代的恒安石（Arthur Hummel，Jr.）、90年代的洛德（Winston Lord）俱做过这职位，二人先后曾任驻华大使。索罗文（Richard Solomon）、何志立（John Holdridge）俱出身白宫国家安全顾问部门，尤其后者，与洛德都是基辛格1971年秘密访华五人小组成员。

亚太事务助理国务卿与美国对华政策息息相关，此时此刻，换上三个月前在提名听证会说“在利益分歧情况下，我们必须积极与中国竞争”的史迪威，美国行政部门的亚太及中国政策，显然向着特朗普的印太战略急行。不过，这里说的仅是行政系统，立法部门对中国的政策取态，始是未来中美关系的焦点。

美国国会参众议院的民主共和两党议员，特朗普上台后，在不少行政部门提出的政策上不咬弦，党派意识浓烈；在涉及中国的政策和议题，两党却是罕有联合一致，互相支持。特朗普去年对中国加征关税，参议院少数派领袖舒默大举赞成；早前的六四镇压30周年听证会，众议院议长佩洛西上台作证，与会议主席之一的共和党参议员鲁比奥态度一致。美国的三权分立不是虚话，饶是特朗普如斯强硬亦难奈国会何，国会一旦通过法案，行政部门多只能跟从。40年前的1979年元旦，美国与中国建交、与台湾断交，美国国会火速在三个月内通过《台湾关系法》交总统签署，以国内法形式保持与台湾的非官式关系。北京视中美三个联合公报为两国关系基石，美国则在三公报外另加《台湾关系法》，借台制中，从中亦可见国会的力量。

中美两国走向摊牌

如今美国国会推动修订1992年《香港政策法》，亦是两党的共识，特别是香港特区政府推动《逃犯条例》修订后，两党即力推《香港政策法》修订。参议院的修订版本重申确认《香港政策法》，指出“香港的持续活力、繁荣、稳定，是美国重大利益”、“支持民主化是美国外交根本原则”、“香港民众人权对美国极为重要，与美国在港利益直接有关，并是香港持续繁荣的基础”等。这份修订版厚28页，并非全是政治口号，更有对行政部门的要求及违规罚则建议，内容相当强硬。参议院版本将与众议院版本综合，再交由总统签署执行。以当前美国国会议员的态度，交到白宫的最终版本，说不定比参议院版本更辣。

美国这种府会混合的外交政策建构，外国政府应付起来会颇为吃力。对付美国行政部门容易，说服总统便可，但是国会议员来自天南地北，人人选区不同，几百个议员不可能在游说工作上一网打尽。台湾在中美建交后仍能与美国保持很大程度的公务畅顺，《台湾关系法》通过后的台湾长年在美国国会的游说得力不少。国会议员提出修订《香港政策法》，结合美国亚太及香港外交系统更换主管，行政和立法部门乘势同有动作。事到如今，这已不单是香港的事，而是美国与中国在亚太走向摊牌的前夜。